اردن در میانه بحران‌های گوناگون۱

بزرگنمایی تصویر

مترجم: زهرا  کریمی۲:به‌تازگی کتاب «دورمانده از توسعه؛ خودی‌ها و غیرخودی‌ها در جهان عرب» از سوی کتاب شرق منتشر شده است. این کتاب نشان می‌دهد که تقسیم جامعه به اقلیتی برخوردار (خودی‌ها) و اکثریتی محروم از منابع مادی و امتیازات مختلف (غیرخودی‌ها) مانع بزرگی بر سر راه توسعه کشورهای عربی بوده است. در مقاله پیش‌رو، چالش‌های اقتصادی کشور اردن مورد بررسی قرار می‌گیرد. در سال‌های دهه ۲۰۰۰ میلادی میزان بدهی دولت اردن دو برابر شد ولی به این مسئله چندان توجه نشد، زیرا نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی، به دلیل رشد اقتصادی به نصف کاهش یافته بود. با کاهش نرخ رشد اقتصادی، نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی به بیش از دوبرابر افزایش یافت. بخش خصوصی با رکود مواجه شد و شرایط اجتماعی رو به وخامت گذاشت. برنامه‌های اصلاحی که هدف آن کاهش بدهی دولت و تحقق توسعه پایدار و فراگیر بود نتایج مورد انتظار را در پی نداشت. اردن با چالش‌های جدی داخلی و منطقه‌ای مواجه است. برای مقابله با بحران اقتصادی، اردن باید مدیریت کلان اقتصادی را بهبود ببخشد، بودجه دولت را تحت نظارت قرار دهد، رشد بخش خصوصی را تسریع کند و توسعه انسانی را شتاب بخشد، در عین حال تور ایمنی اجتماعی کارآمدتری را ایجاد کند. تولید ناخالص داخلی سرانه واقعی اردن امروزه مشابه ۴۰ سال پیش است. در حالی که بدون شک عوامل خارجی تأثیر منفی بر عملکرد اقتصادی این کشور داشته ولی مدیریت ضعیف کلان اقتصادی و سرمایه‌گذاری اندک بخش عمومی و سهم پایین امور اجتماعی در هزینه‌های دولت نقش مهمی در این عملکرد نامناسب داشته است. در این مقاله راهکارهایی برای کاهش بدهی سنگین دولت، تسریع آهنگ توسعه‌ بخش خصوصی و بهبود پیامدهای اجتماعی ارائه می‌شود. اردن، به صورت تاریخی به انتقال درآمد کارگران و کمک‌های بین‌المللی، حمایت‌های مالی و جنسی کشورهای عرب صادرکننده نفت در منطقه خاورمیانه وابستگی داشته است. پس از سقوط قیمت جهانی نفت در اوایل دهه ۱۹۸۰ و در پی آن بروز رکود اقتصادی، اردن به اعمال سیاست‌های انبساطی متوسل شد که به افزایش بی‌سابقه بدهی‌های دولت و بروز بحران بدهی در سال ۱۹۸۹ منجر شد هر چند این بحران کنترل شد ولی نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی در سال ۲۰۰۰ به صد درصد رسید. پس از آغاز جنگ عراق با کویت در سال ۲۰۰۳، اقتصاد اردن رونق قابل توجهی را تجربه کرد و نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی در سال ۲۰۰۹ به ۶۰ درصد کاهش یافت. ولی این رونق دوام چندانی نداشت. کاهش نسبت بدهی دولت صرفا ناشی از افزایش تولید ناخالص داخلی اردن بود و نه کاهش میزان وام دریافتی این کشور: در فاصله سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۰ میزان بدهی‌های دولت دوبرابر شد و از ۶.۵ میلیارد دینار به ۱۲.۵ میلیارد دینار رسید.

 شوک‌های خارجی مانع از بهبود اوضاع بوده ولی سیاست‌های داخلی نیز مناسب نبوده است

پایان رونق اقتصادی سال‌های دهه ۲۰۰۰ با بروز بحران مالی جهانی در سال ۲۰۰۸ هم‌زمان شد و پس از آن ناآرامی‌های «بهار عربی» در سال ۲۰۱۱، قطع صادرات گاز مصر به اردن در زمستان ۲۰۱۳/۲۰۱۲، سرازیرشدن سیل پناهندگان سوری در جنگ سوریه و عراق در پی ظهور داعش، همه‌گیری کووید ۱۹ از اوایل سال ۲۰۲۰ و بحران غذا و سوخت در دو سال اخیر در اثر جنگ روسیه با اوکراین در آغاز سال ۲۰۲۲ پی‌درپی اتفاق افتاد. در سال‌های دهه ۲۰۱۰، نسبت بدهی دولت اردن به تولید ناخالص داخلی مجددا افزایش یافت و در سال ۲۰۱۹ به ۹۷ درصد و در سال ۲۰۲۲ به ۱۱۵ درصد رسید (صندوق بین‌المللی پول ۲۰۲۳). از سال ۱۹۸۹ تاکنون بدهی‌های اردن به دلیل ناتوانی این کشور در بازپرداخت وام در ۹ نوبت (بیش از دیگر کشورهای عربی) در سال‌های ۱۹۸۹، ۱۹۹۲، ۱۹۹۴، ۱۹۹۷، ۱۹۹۹، ۲۰۰۲، ۲۰۱۲، ۲۰۱۶ و اخیرا در سال ۲۰۲۰ تمدید شده است (مزارعی ۲۰۲۳). در سه دهه گذشته هیچ‌گاه بودجه دولت متوازن نبوده است.

نمودار ۱. شاخص‌های کلان اقتصادی ۲۱-۲۰۰۹ (برحسب دلار)؛ نسبت سرمایه‌گذاری به تولید ناخالص داخلی (درصد)؛ شاخص برای سال ۲۰۰۹=۱۰۰

منبع: زاناتوس و سیف (۲۰۲۳) براساس داده‌های بانک مرکزی اردن، اداره آمار؛ صندوق بین‌المللی پول، مجمع راهبردی اردن، سازمان تأمین اجتماعی و بانک جهانی.

تصویری از شاخص‌های کلیدی کلان اقتصادی از اواخر دوران رونق اقتصادی سال‌های دهه ۲۰۰۰ در نمودار یک ارائه شده است. همان‌گونه که در نمودار مشاهده می‌شود هزینه‌های دولت نه فقط به دلیل بازپرداخت اصل و بهره بدهی‌ها بلکه در اثر افزایش حقوق کارکنان و مستمری بازنشستگان روندی صعودی داشته است. روند صعودی هزینه‌ها با سقوط سرمایه‌گذاری به نصف و تنزل درآمد سرانه به میزان ۲۵ درصد همراه بوده است (نمودار ۲).

 مدیریت ضعیف کلان اقتصادی

گذشته از ملاحظات تاریخی، دلیل دیگر وضعیت نامناسب اقتصاد اردن ناشی از آن است که در یک دهه رونق اقتصادی، پیش از بهار عربی «زمانی که هوا آفتابی بوده پشت‌بام ترمیم نشده است». نه به این خاطر که چنین خواستی وجود نداشته، بلکه به این سبب که طرح‌های ارزشمند ارائه‌شده به‌صورت سازگار یا تمام و کمال اجرا نشدند. یکی از این برنامه‌ها «چشم‌انداز ۲۰۲۵» بود که در سال ۲۰۱۴ مطرح شد. هدف «چشم‌انداز ۲۰۲۵» بازسازی اقتصاد و کاهش کسر بودجه، بی‌کاری و فقر در طول اجرای سه برنامه توسعه بود. اولین برنامه باید در سال ۲۰۱۸ به اتمام می‌رسید ولی پس از تغییر دولت در سال ۲۰۱۶ کنار گذاشته شد. برنامه «مشوق‌های اقتصادی» با هدف مشابه «چشم‌انداز ۲۰۲۵» در سال ۲۰۱۷ ارائه شد ولی این برنامه نیز عمری کوتاه داشت و پس از تغییر دولت در سال ۲۰۱۸ فراموش شد. بعد «ماتریس اصلاحات» (۲۰۲۴-۲۰۱۸) مطرح و با حمایت‌های جدی خارجی همراه شد. اجرای این برنامه رسما در سال ۲۰۲۰ اندکی پیش از تغییر دولت آغاز شد (اردن از سال ۲۰۰۹ هشت نخست‌وزیر و چندین کابینه عوض کرده است). در ژوئن سال ۲۰۲۲ برنامه جدید «مدرن‌سازی اقتصادی و چشم‌انداز ۲۰۳۳» ارائه شد. برنامه مهم دیگر «راهبرد اشتغال ملی ۲۰-۲۰۱۱» بود (سازمان جهانی کار ۲۰۱۵). هدف از این برنامه کاهش شکاف میان اشتغال در بخش‌های عمومی و خصوصی، مدیریت بهتر مهاجرت نیروی کار و تأکید بر ضرورت ایجاد کار شایسته، افزایش بهره‌وری و کاهش بی‌کاری از طریق حمایت از بخش خصوصی مولد بود. اگر این برنامه به سرنوشت دیگر برنامه‌های اصلاحی دچار نشده بود می‌توانست به کاهش بیکاری و افزایش درآمد خانوار منجر شود.

بخش خصوصی کم‌تحرک

علاوه بر مشکل ناتوانی در کاهش بدهی‌ها، اردن با چالش عملکرد ضعیف بخش خصوصی نیز مواجه است. اقتصاد این کشور مداوم به سوی فعالیت‌های با ارزش افزوده پایین‌تر حرکت کرده است. در ایجاد تنوع در ساختار اقتصادی موفقیتی حاصل نشده و بهره‌وری کاهش یافته است (مجمع راهبردی اردن ۲۰۱۸). سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی روندی نزولی طی کرده و میزان نوآوری پایین و در حال کاهش بوده است (زاناتوس ۲۰۲۲؛ مجمع راهبردی اردن ۲۰۲۳ الف) و آزادی اقتصادی و حاکمیت قانون تضعیف شده است (مجمع راهبردی اردن ۲۰۲۳ ب).

نتایج حاصل از پژوهش «اعتماد سرمایه‌گذار»۳ نشان می‌دهد که درصد سرمایه‌گذارانی که فضای کسب‌وکار در اردن را مشوق فعالیت‌های اقتصادی نمی‌دانند، از ۵۶ درصد در سال ۲۰۱۷ به ۶۸ درصد در سال ۲۰۲۲ افزایش یافته است. در‌حالی‌که یک دهه پیش‌تر حدود ۲۰ درصد از شرکت‌های اردنی جوان بوده و پنج سال و کمتر سابقه فعالیت داشته‌اند، این نسبت در سال ۲۰۱۹ به کمتر از ۱۰ درصد کاهش یافته است. درصد شرکت‌های خصوصی دارای وابستگی‌های سیاسی در اردن بعد از تونس در جهان عرب دوم است و وضعیتی مشابه مصر دارد (زاناتوس و سیف ۲۰۲۳).

بخش‌های اجتماعی بحران‌زده

درآمد سرانه واقعی اردن در سال ۲۰۲۱ مشابه اواخر دهه ۱۹۷۰ است (نمودار ۲). از سال ۱۹۹۲، نرخ بی‌کاری ثابت باقی مانده، در‌حالی‌که درآمد سرانه فقط در ۱۵ سال از کل این ۳۷ سال (تا سال۲۰۱۹) رشد مثبت داشته است. از پایان رونق اقتصادی در سال ۲۰۰۹ تا سال ۲۰۲۰ درآمد سرانه سالانه به‌طور متوسط ۱.۵ درصد و در کل به میزان ۲۵ درصد کاهش یافته است. سرازیرشدن سیل پناهندگان و تداوم نرخ بالای زاد‌و‌ولد فقط نیمی از این کاهش را سبب شده است (زاناتوس و سیف ۲۰۲۳).

نمودار ۲. تولید ناخالص داخلی سرانه (بر حسب دلار به قیمت ثابت) و نرخ بی‌کاری (محور سمت راست) ۲۰۲۱-۱۹۷۶

منبع: اداره آمار و شاخص‌های توسعه بانک جهانی

نرخ بی‌کاری بالا برای جوانان و زنان، مردان و میانسالان، کاهش درآمد خانوارها را تشدید کرده است. میزان مزد در بخش خصوصی در طول زمان افزایش چندانی نداشته، به جز درباره پایین‌ترین رده‌هایی که حداقل مزد را دریافت می‌کنند (که به نحوی حمایت اجتماعی محسوب می‌شود). به‌همین‌خاطر حداقل مزد از متوسط مزد سریع‌تر افزایش یافته است. ناتوانی دولت برای اعمال سیاست‌های مالی همراه با تلاش برای خصوصی‌سازی، دسترسی مردم به آموزش، بهداشت و درمان و حمایت‌های اجتماعی را محدود کرده است (کاوار و همکاران ۲۰۲۲). اردن در شاخص سرمایه انسانی بانک جهانی پایین‌تر از میانگین خاورمیانه و شمال آفریقا قرار دارد. با تداوم این شرایط بهره‌وری کسانی که پیش از همه‌گیری کرونا در اردن به دنیا آمده‌اند، زمانی که بزرگ شوند، ۵۵ درصد وضعیت افرادی است که در شرایط مناسب بتوانند تحصیلات خود را تکمیل کنند و به امکانات بهداشتی و درمانی دسترسی داشته باشند (بانک جهانی ۲۰۲۰). در سال ۲۰۲۲، گزارش «مرکز عرب برای تحقیق و مطالعات سیاست‌گذاری»۴ نشان داد که ۷۷ درصد مردم اردن معتقدند که وضعیت اقتصادی کشور «بد» یا «خیلی بد» است. در همین سال گزارش سازمان بین‌المللی جمهوری‌خواهان نشان می‌دهد که حدود ۴۰ درصد مردم اردن معتقدند که کشور «مسیر نادرستی را طی می‌کند» که این نسبت در مقایسه با سال ۲۰۲۰ به میزان ۲۴ درصد افزایش یافته است.

چالش‌های فزاینده

برآورد تأثیر جنگ غزه بر اردن دشوار است، ولی آثار دیگر چالش‌ها بر اقتصاد اردن را می‌توان با اطمینان بیشتری ارزیابی کرد. چهار مشکل اصلی عبارت‌اند از انرژی، آب، بازنشستگی و محیط زیست. اردن واردکننده انرژی است و نوسانات قیمت و نااطمینانی ناشی از مسائل سیاسی در کشورهای همسایه، به‌ویژه مصر و اسرائیل، اردن را با چالش مواجه می‌کند. به‌علاوه شرکت ملی برق اردن با مشکل مزمن بهره‌وری پایین، کمبود مداوم برق و بدهی‌های انباشت‌شده دست به گریبان است. مشکل دیگر مربوط به بخش آب است. اردن از‌جمله کشورهایی است که دچار کمبود منابع آب هستند. منابع آب تجدیدپذیر این کشور به‌سختی دو‌سوم تقاضای آب مردم اردن را تأمین می‌کند؛ در‌حالی‌که منابع زیرزمینی دو برابر سریع‌تر از زمانی که برای بازیابی نیاز دارند، تخلیه می‌شوند. سازمان آب اردن با مشکل زیان‌های انباشت‌شده و بدهی‌های سنگین مواجه است. حل مشکل کمبود آب به سرمایه‌گذاری‌های هنگفت نیازمند است (صندوق بین‌‌المللی پول ۲۰۲۲). تأمین اجتماعی یکی دیگر از چالش‌های بزرگ اردن است که در سال‌های آتی جدی‌تر خواهد شد. اصلاحاتی که در پی منطقی‌کردن شرایط بازنشستگی بوده، نه‌تنها اجرا نشده؛ بلکه در عمل معکوس شده است. صندوق بین‌المللی پول (۲۰۲۳) برآورد کرده است که با در نظر گرفتن صندوق‌های بازنشستگی و سازمان تأمین اجتماعی نسبت بدهی‌های دولت به تولید ناخالص داخلی ۲۵ درصد افزایش می‌یابد و از ۸۸ درصد به ۱۱۳ درصد می‌رسد. این نسبت از مجموع سهم آموزش، بهداشت و حمایت‌های اجتماعی در هزینه‌های دولت بیشتر است. صندوق بین‌المللی پول برآورد کرده است که هزینه‌های مرتبط با جلوگیری از گرمایش زمین در اردن حدود دو درصد تولید ناخالص این کشور است. تأمین مالی این هزینه‌ها در کوتاه‌مدت بسیار دشوار است؛ هرچند منافع بلند‌مدت زیادی دارد. براساس پیش‌بینی‌های صندوق بین‌المللی پول بدهی دولت اردن در دهه آینده روندی کاهشی خواهد داشت، ولی آهنگ کاهش پس از سال ۲۰۲۷ آهسته خواهد بود (صندوق بین‌المللی پول ۲۰۲۲). جنگ غزه نیز مشکل بزرگ دیگری است که تأثیری جدی بر وضعیت اقتصادی، اجتماعی و سیاسی اردن دارد (برنامه توسعه سازمان ملل ۲۰۲۳؛ بانک جهانی ۲۰۲۳).

سیاست‌های اقتصادی: آیا آینده متفاوت خواهد بود؟

اردن، با آگاهی از وضعیت کنونی و مشکلات پیش‌رو، در طراحی سیاست‌های مقابله با چالش‌ها و برنامه‌های توسعه بسیار فعال است. در سال ۲۰۲۲، سلطان عبداله دوم برنامه بلندپروازانه «مدرن‌سازی اقتصادی و چشم‌انداز ۲۰۳۰» را برای «تحقق توان بالقوه در راستای ساختن آینده اردن» مطرح کرد. آیا چنین برنامه‌هایی این بار سرنوشت متفاوتی خواهند داشت؟

چشم‌انداز آینده با نااطمینانی همراه است ولی قطعی است که نرخ افزایش بدهی اردن بیش از نرخ رشد اقتصادی این کشور است. در ماه آوریل سال ۲۰۲۳ اردن از اتحادیه اروپا وامی به ارزش ۱.۲۵ میلیارد یورو با نرخ بهره ۷.۵ درصد برای مدت پنج سال دریافت کرد. اگر رشد اقتصادی همچنان یک‌سوم نرخ بهره وام دریافتی باشد، همین وام توان بازپرداخت بدهی این کشور را به تحلیل می‌برد. این واقعیت که سهم بدهی‌های خارجی و بهره این وام‌ها در طول زمان روندی صعودی داشته، عامل نگرانی است. رشد اقتصادی اردن بسیار شکننده است؛ بی‌کاری بالاست و بخش اجتماعی وضعیت نامناسبی دارد. اردن باید تلاش کند که ایجاد توازن در بودجه (ریاضت اقتصادی) تأثیر منفی درخورتوجهی بر تقاضای کل نداشته باشد. در واقع تأثیر ایجاد توازن در بودجه بر وضعیت اقتصادی کشور نامشخص است. در کشورهایی که با مشکل نسبت بالای بدهی مواجه هستند، همانند اردن، توان سیاست‌گذاران برای بهبود وضعیت مالی دولت، بسیار اندک است. این کشورها باید روی تسریع آهنگ رشد اقتصادی تمرکز داشته باشند (مندوزا و اوستری ۲۰۰۸). همان‌گونه که در «برنامه مدرن‌سازی اقتصادی و چشم‌انداز ۲۰۳۰» تأکید شده، اردن باید از طریق حمایت از بخش خصوصی مولد، ارتقای توسعه انسانی و ایجاد تور ایمنی اجتماعی کارآمدتر، به‌صورت جدی به بهبود کیفیت حکمرانی و عقلایی‌کردن اقتصاد تمرکز کند و نه ضرورتا کاهش هزینه‌های دولت.

پی‌نوشت‌ها:

۱- Jordan: navigating through multiple crises

by Zafiris Tzannatos and Ibrahim Saif

Jordan: navigating through multiple crises

۲- عضو هیئت علمی دانشگاه مازندران

۳- Investor Confidence Survey

۴- Arab Center for Research and Policy Studies